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周永坤

弘扬以“人的自由和解放”为鹄的之马克思主义,践行法治,伸张正义。

 
 
 

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苏州大学王健法学院教授

法学教授,世界公民的“真话坊”

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地方立法可以休矣!(加按)  

2014-09-13 16:08:34|  分类: 立法建议 |  标签: |举报 |字号 订阅

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地方立法可以休矣!(加按)

 

[重发按 这是一篇六年前的旧作,在地方立法如火如荼的当代,这样的不合时宜之论没有任何社会影响当在常理之中,甚至在我自己也早已忘怀。再次想起它是因为就在前两天,友人曾祥华质疑《立法法》修改草案中关于将地方立法权扩大到282个设区的市的做法表示担忧,称之为“打开潘多拉的盒子”,并且要我说几句。我反对扩大地方立法权的初衷不但未改,甚至可以说比六年前更加强烈。这是因为地方立法的乱象比六年前更加严重。种种低水平重复的立法、相互抵触的立法、尤其是与上位阶冲突的立法层出不穷,更有些地方主官为政绩而立法,为“大局”而立法,俨然不顾全国性立法的规定。十八届四中全会将以法治为议题,这是令人鼓舞的,也相信会有所作为。但是令人担忧的是,在一些掌权人心目中,仿佛法治就是立法,甚至就是“大家来立法”,至于立出什么样的法,立出来的法是否管用,这是在所不问的,甚至可以由“政治”来决定,由“民意”来司法。法治固然需要立法,但是当下中国法治不是缺少法律,而是法律太多太乱,水平太低。法治的首要意义是形式的:法的普遍性,即大家遵守统一的法律。因此,大量相互矛盾的立法,大家都可以立法而不顾法的实效,这恰恰是背离法治,而不是走向法治。循此思路,我们就可以得知,当下中国的法治急务有两个:一是提高全国立法机关——全国人民代表大会及其常务委员会的立法能力,以提高立法质量,根除利益集团立法和部门利益立法,这就需要实行全国人大代表的专职化。二是提高法律统一实施的能力,这就需要独立的司法,特别是要建立司法审查制度。借助司法审查这一“奥卡姆大剃刀”,把那些相互矛盾、冲突的法律、特别是违宪的法律剃去。当时的这篇博文,自己是很肤浅的,不过,它已经是历史,不去修改了,任由各位批评甚至嘲笑。]

2008-7-29 16:55:00    

截止2007年3月27日,我国现行的行政法规655件、国务院部门规章3031件,地方政府规章9664。(新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2007-03/27/2008年7月28日访问。)据国务院新闻办公室2月28日发表的《中国的法治建设》白皮书,截止2008年2月,我国有法律229件,地方性法规7000多件,自治条例和单行条例600多件。(《中国的法治建设》,《法制日报》2008年2月29日。)


  这个数字表明,中国可能是世界上法律最多的国家,其中地方性的法律文件之多在非联邦制国家中肯定也是非常突出的。因为立法是重要的政绩之一,因此各地非常积极的立法,至于法立了以后是否得到执行,是否与上位法律一致,是没有人去过问的。因此也就造成了一个中国特色:法律的紊乱到处存在,尤其是上位阶法律与下位阶法律相互冲突为数不少,且在位阶冲突的法律中优先适用下位阶法律——因为“县官不如现管”也,“全国人民”不会说话,而如果违反了县委书记的法律,您的饭碗就成问题了。为解决这个问题,现在又发明了一种制度:法规清理。大家拼命的立,立了以后再来清理,真正是典型的中国特色,他国是学不来的。这样做的唯一好处就是创造就业岗位。


  我解决这个问题的办法有两个:一是地方当局不准立法,二是引入司法审查机制。第二个问题我在许多文章里说过,说了也白说,略过不表。


  关于地方立法,使我想起一件事。大约在10年前,我是苏州市人大的立法顾问,在历年的会议上我都提倡人大立法当“消极”,没有那么多的法要立。结果人家听了不高兴,后来就不要我了。幸亏我有吃饭的地方,否则就惨了。现在去“顾问”的都是我的学生辈,他们比老师聪明,没有丢饭碗。当然也有可能是青出于蓝而胜于蓝,在下老朽不中用了且没有自知之明。


  我主张地方立法“当消极”的理由有三条:


  第一,中国是单一制国家,地方不是主权者,立法(在国家层面上)权是国家的,地方不应当有立法权,事实上,地方人大的主要职权不是立法而是执行中央的法律。


  第二,中国的地方立法是特殊情况下的产物,而这一特殊时期已经过去。这是指由于1949年以后长期流行法律虚无主义,中央立法不积极,造成许多立法缺失,文革后的社会转型——从病态的社会向正常社会的转型——立马产生了大量的法律需求,而全国人大的立法能力不足。在此种情况下,地方立法发展起来。在这个意义上说,地方立法对于改革开放以来的社会发展功不可没。但是现在这一特殊时期已经过去了。我们早已宣布建成了社会主义法律体系了。


  第三,从实际情况来看,地方立法弊大于利。5年参与地方立法的经验及平时对全国地方立法的关注告诉我,地方立法在内容上主要是全国性立法的照抄,而所谓的“创新”实在有违法之嫌。真正有贡献的只有一小部分:规范地方特有的事务的立法。就苏州市来说,我记得有用的法律之一可能是我贡献了智力的“阳澄湖水质水源保护条例”,这是苏州特有的事务。其实,说其特有,也是相对而言。阳澄湖只有一个,但是中国湖泊多的是,湖泊水质水源保护就是一个普遍性的立法对象。

 


  第四,地方立法最大的问题有三个,一是造成“法律污染”,一个全国性的大法,31个省、区、市大家都来抄一遍,无疑是法律的污染;二是造成法律的歧义与不统一,本来是统一的法律,地方在抄的过程中水平不一,加上“创新”,法律反而不统一了;第三,地方立法在许多地方成了地方政府规避全国性立法剥夺人民权利的工具,这方面的代表是种种拆迁条例;第四,人为增加了法律适用的困难,这是上面三个不利因素的必然后果。如果要加上一个就是,造成了人力物力的大量浪费,特别是浪费纸张,多砍了森林,加快了对臭氧层的破坏,加快了全球升温的速度。


  基于上述理由,我认为地方立法当寿终正寝,只保留民族自治地方制定自治条例和单行条例的制度,因为那与地方立法的权源不同。建议修改宪法,回到1954宪法的中央一级立法体制上来

 

 

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